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专题文章

中国的食品自给政策

2014年12月 30日 星期二

中国不大可能在所有主要食物农产品方面都保持自给,根据Matthew Hyde和Faraz Syed为澳大利亚农业与资源经济与科学局(ABARES)写作的最近一期农产品季度报告。猪肉多半仍将成为该国自给自足政策的重点,但资源限制条件将挑战该国维持大豆和饲用谷物自给的能力。

翻译:温鹏

中国对农业部门有一系列的政策支持,这些政策作为整体是设计用来实现食品自给自足的目标的。这个目标来自于中国政府的一个观点,他们认为最好是通过用国内生产的食品来满足国内的食品需求,而尽量降低对国际市场的依赖,这样才能更好地保障中国的食品供应安全。

尽管过去十年以来食品进口显著增长,但总的来说进口部分只占中国国内消费的一小部分。本文对中国实施的支持食品自给自足的一些政策进行了综述。分析了最近食品的进口增长,突出了贸易的变化如何会影响到自给自足的目标。

在食品自给自足的目标下,中国政府针对一系列的作物又有自给自足的目标。这个目标是国内产量要满足至少95%的国内大米、小麦、粗谷物、大豆和土豆的需求。尽管该目标仅明确强调了这些作物,但其他食品的生产也都一般性地获得了一系列其它政策的支持 (Simon等人,2014)。

这个针对特定作物的95%自给率的目标,自从1996年确定以来,除大豆之外,很大程度上都能够实现。1996至2013年间中国的大豆进口显著增长,供应了国内总消费量的80%。结果,看来好像中国政府在2013年末将大豆从自给自足目标清单当中删除了,而让剩下的作物作为整体实现95%的自给率目标(Pumin 2013)。

中国的自给自足目标对于主粮食品的国际贸易特别重要,例如大米和猪肉。这些日用品的国际市场相对比较小,而中国的进口需求方面出现任何显著的变化都能造成世界价格的强劲波动。例如,2012年中国的猪肉进口量接近全球贸易量的8%,但这在其国内消费总量当中仅占1%的比例(OECD–FAO 2013)。

从2009年以来,中国对许多食品农产品的进口(包括小麦和玉米等目标作物)已经增长。这个情况引发猜测,认为将来中国可能会放松甚至废除部分农产品的自给自足目标(中国经济综述2014)。伴随这种猜测的同时,鉴于中国农业部门面临的挑战以及国内食品需求增长的步伐,也有人担心中国是否有能力维持食品自给。例如,土壤和水质已经出现进行性退化,而农业部门却要为不断增长的人口保障供应,这对农业部门来说实在是个挑战。

对谷粒作物来说,例如小麦和大米,ABARES预计2009至2050年之间的需求增长速度将超过产量增长。这个阶段中国的实际谷物消费量预计将增长52%,而国内谷物产量的增长预计只能达到29%(Hamshere等人,2014)。

中国的食品政策

这个自给自足目标是中国政府干预农业市场的主要原因之一。自给自足是受到国内政策的支持的,这些政策鼓励提高农业产量,例如市场价格方面的支持、农业补贴和乡村土地改革。中国的贸易政策还允许政府来维持对重要食品产品的进出口控制,例如玉米和小麦。

中国的自给自足政策倾向于侧重禾谷、油籽和土豆,因为它们对中国消费者具有直接或间接的重要影响。小麦、大米和土豆都直接作为食品消费,而玉米和大豆大部分用作集约化畜牧业的饲料。把玉米和大豆纳入自给自足目标体系是因为它们在猪肉和禽肉生产当中作为饲料的作用,因为这些肉类对中国人的膳食很重要。尽管大豆也作为食品消费,但食用大豆仅占中国大豆总消费量的12%。

市场价格支持

用来鼓励目标作物的生产的主要工具是主产区实施的最低收购价。这个政策从2006年起已在大米和小麦上实行,后来2008年又扩大并纳入大豆、低油菜籽和玉米 (Gale 2013)。这个价格由中国政府制定,并通过国营贸易企业(STE)的收购行为来维持。这些最低价格从2009年以来就每年提高,以便保护生产者免受投入成本上升和人民币升值的伤害 (OECD 2013)。

中国还经营着一套谷物储备体系,在这套体系当中,非生产省被要求储备一个最低数量的小麦和玉米,以便控制价格波动和保障供给。这个计划最初设计是用于大米和小麦的,但也用来存储玉米和低毒菜籽;直到2014年,还用来存储大豆。随着收获后国内市场谷物和油籽的供应量减少,这些储备会通过一套拍卖系统释放出来 (Gale 2013)。

由于省级储备据报能够支撑六个月的消费,所以这套储备计划能够允许政府应付国内产量的短期短缺或干扰 (OECD 2013)。这套计划会降低进口的需要。

2009年以来出台了一套猪肉储备计划,来通过控制供应量管理国内猪肉市场的波动。在这套政策下,政府根据猪粮比价对猪肉市场进行干预。如果猪粮比价不到5:1,中国政府就补贴猪肉加工商来存储猪肉。而仅当猪粮比价超过9:1以上的情况,这些储备才释放进入市场(Rabobank 2012)。通过对国内市场上的猪肉供应进行管理,中国政府限制了价格的波动,并且得以维持猪肉生产的积极性,尽管饲料成本在上涨。

农业现代化和农村改革

中国政府的既定现代化政策旨在改进现代化农业实践和商业性农场经营的推广。这些政策既能提高国内食品产量又能降低生产变异,从而能够支持自给自足的目标。考虑到中国的可耕地有限,化肥以及其它投入成本高,因此必须提高生产力才能增加产量并满足未来对食品的更高的需求 (Hamshere等人,2014)。

各种现代生产系统,包括谷物生产机械化程度的提高和大型农场的建设,被认为是中国未来农业生产力增长的主要来源(世界银行,2014)。

中国的许多现代化政策基于对投入采购的补贴,例如拖拉机,增加种籽品种,以及鼓励现代实践,例如家畜育种改良 (OECD 2013)。这些补贴设计用来为农民提供激励,用现代生产系统来代替传统的劳动力密集型、低生产力耕作方式,从而提高产量、降低人工需要,并降低产量变异。其它补贴,称为奖励,是直接支付给谷物或猪肉产量高的县政府的。这些补贴的目的是鼓励基础设施和科研设施方面的公共投资,以便支持产量提高 (Gale 2013)。

2004年以来,中国政府已经实施了农村土地改革,其目标之一是鼓励大型农场的发展。这些措施都旨在提高目标作物粗放型作物经营的生产力,从而支持自给自足目标的实现。中国的平均农场规模大约0.6公顷,因此生产力可以通过规模经济来提高 (FAO 2012)。

因为许多生产者都在从农村集体租赁的土地上工作,因此对信贷的获取受到限制。因此生产者投资于扩大经营和现代设备的能力就受到限制。2014年宣布的土地改革议程的变化预计将强化生产者对租赁农田的合约权利,允许生产者用土地来抵押贷款并简化土地转移过程,来创造大型企业(中国日报,2014)。

农业贸易政策

中国的贸易政策允许政府通过STE的市场经营和贸易限制对农产品贸易维持一定的控制。要么通过关税税率配额(TRQ)、要么通过进口关税,对农产品的进口进行限制。总的来说,中国对农产品征收的最惠国应用关税平均为14.8%,相比之下,非农产品为8.6%(WTO 2014)。对于目标谷物,例如小麦、大米和玉米,进口受TRQ限制,配额内税率只有1%,而配额相当于2012年国内产量的2%至8%。

这些谷物当中任何一种的配额外关税高达65%,无法承受。这样就有效地将进口量限制在配额水平上,从而支持了这些谷物自给自足的目标。目标谷物的关税降低还没有被纳入中国最近协商的任何自由贸易协定当中,包括与澳大利亚、巴基斯坦和新西兰的自贸协定。

中国会维持政府贸易,以便确保重要农产品的供应和价格稳定,并且保障其食品供应安全 (WTO 2014)。STE企业拥有在TRQ内进口小麦、大米和玉米的专营权。对于小麦来说,分配给国营贸易商的进口比例高达90%。

STE可能允许通过进口来弥补国内的短缺,或增加公共储存量。它们还会限制产品的低价进口,以免对国内生产者价格造成下行压力。如果低价进口产品进入国内市场,它们将不得不按最低价购买国内产品,以便支持国内的生产者价格,然后把购买的产品入库。STE还能通过出口配额限制出口,以便确保国内的供应。

中国农业食品进口最近的趋势

2004年以来,中国农业食品产品(所有可用作食品的农业产出)的进口显著增长。2004至2013年间,中国农业食品产品的实际进口额增长了275%,至990亿美元(按2013年的美元价值计算)。增长最快的种类是奶制品(增长847%)、水果和蔬菜(427%)、油脂和油籽(254%)、肉类和海鲜(209%)和谷物(84%)。

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农业食物产品进口,中国

最迅速的进口增长发生在2009至2013年间,期间中国农业食品进口实额翻番。中国消费者的日粮改变和收入升高造成不仅对食品的量的需求增长,而且对品质和多样性的需求也提高 (Hamshere等人,2014)。随着该阶段一系列日用品的消费增长超过产量增长,国内价格也出现上涨。中国政府通过自由贸易协定的签署增加了贸易开放程度,允许进口产品来满足需求。结果,水果、蔬菜、肉品、奶制品和海鲜的进口显著增长。

随着国内畜牧业生产随肉品需求强劲而扩张,对进口饲用谷物和油籽的需求也有增长。

尽管2009年以来目标作物的自给自足比例一直维持在95%以上(大豆除外),但持续的国内高价格有可能会给中国未来在这些作物方面的自给自足能力构成挑战。

禾谷和油籽

中国的小麦、大米和玉米进口过去五年当中全都增长,尽管国内产量创下纪录。虽然中国过去零星地进口国这些谷物,但2007年之前中国是净出口国。到2012年,它在全部这三种谷物方面都成了净进口国。

大豆是中国进口的主要油籽。从2004年以来,大豆进口已经显著增长,尽管国内产量已经下降。2013年,大豆进口总额380亿美元,或大约相当农产品进口总额的42%。

大米是中国膳食的主粮。尽管大米进口在国内消费量当中占的比例很小(大约每年2%),但中国2013年进口的大米是340万吨。越南是中国该年最大的供应国,占了大米进口59%的份额,其次是泰国(22%)。

在过去五年中,美国在中国玉米、小麦和大豆进口中占据了显著的份额。2013年,美国供应了中国90%的玉米进口、68%的小麦进口和35%的大豆进口。然而,2013年10月中国禁止了MIR162玉米的进口,这是一种在美国使用广泛的转基因品种。结果,2014年1至8月间,美国向中国的玉米出口同比减少了86%。中国通过国内产量增高和提高从乌克兰的进口量来弥补了这个空缺。

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部分谷物的净贸易,中国

2009年以来谷物进口量增长,因为国内需求增长,并造成国内价格升高。国内价格的增高也是保护价格升高的结果(Gale 2013)。对那些经过额外加工并且用作饲料的作物(例如大米、玉米和大豆)来说,进口产品常常是成本最低的选项。作为进一步加工的投入材料,低价的进口产品让加工商能够保住利润空间。

对于大米和小麦,鉴于国营贸易在这些日用品当中发挥的作用,最近进口的增长不大可能长期维持。小麦进口过去两年主要限于优质产品,用来与在面粉加工过程中与国内谷物混合 (Price 2014)。2011年小麦国内价格高于保护价格,因此STE未按保护价格购买任何小麦。这可能造成了2012和2013年间小麦进口量的增长,以便支持储备系统(USDA–FAS 2014)。这和2004年的情况类似,当时中国进口了大量小麦,来投入国内存储,但这并没有造成小麦进口量长期的增长。

对玉米和大豆来说,进口增长多半将会持续,只要国内价格仍然居高的话。肉品和畜产品的需求增长,加上保护价格的提高,已经对国内饲用谷物价格构成了上行压力,尽管玉米产量创下纪录。因为土地仍然有限,玉米和大豆产量的任何进一步提高不大可能,除非小麦或大米(由于保护价格的关系,这两种谷物的相对回报高于玉米和大豆)的种植面积减少,或生产力获得实质性的提升。

尽管谷物和油籽进口增长,但大米、小麦和玉米方面进口量相对于国内消费量来说仍然较小。2013-14年,中国玉米自给率大约99%,大米大约98%,小麦97%。相比之下,大豆的自给率约为26%。

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部分作物的自给率,中国

肉品与奶制品

中国肉品和奶制品进口额2004至2013年增长了几乎10倍(按2013年的美元价值计算)。这是收到了中国牛肉、羊肉和奶制品进口量大幅增长的推动。这个阶段的产量略有增长,但远低于消费增长速度。

2013年,按进口额计算,澳大利亚供应了中国进口的大部分牛肉(57%),并且是中国羊肉进口的第二大供应国(39%)。新西兰供应了中国进口的大部分羊肉(57%)和奶制品(63%)。猪肉的主要供应国包括美国(21%)和德国(19%)。家禽进口主要来自巴西(48%)和美国(42%)。

肉品和畜产品受到的支持不向谷物和油籽那样广泛,而进口增长是由多种因素影响造成的。尽管中国传统的蛋白来源是猪肉,但收入增长和城市化进程已经造成对肉品和奶制品的需求增长。食品安全方面的担忧,例如被曝光的婴儿配方奶粉三聚氢胺丑闻,已经造成消费者对进口产品的偏爱增加。

另一个影响肉品进口增加的重要因素是国内生产成本增加。因为大豆和玉米的保护价格已经提高,所以畜牧生产者面临着更高的饲料成本。奶类供应受到了消费者食品安全顾虑的影响,这造成约束奶业生产者的更多的法规出台,迫使许多小型生产者退出行业。结果造成肉品和奶制品价格更高,从而推高了对进口产品的需求。

相对于国内消费量来说,中国肉品的进口量仍然很小,并且在这些产品方面维持着高度的自给自足。然而,因为进口增长特别显著,过去两年当中牛肉和奶制品的自给率倾向于走低。这些行业的生产力如无显著提高,则进口增长多半还会继续。

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肉品和奶制品的进口,中国

中国的自给自足的未来

未来中国自给自足的目标多半会受到挑战。对各种食品产品的需求广泛扩大,这会对农用土地和水资源构成压力。对这些因素的政策响应将决定中国是否能够长期保持自给自足。

中国在农业生产方面的相对优势在于劳动密集型产品,例如园艺和集约化畜牧生产,而不是粗放作物生产。这是因为农村劳动力成本相对便宜,并且保护耕地免于城市化开发的政策对土地形成的限制条件。结果造成,中国认为最重要的产品,例如大米和小麦,其实并不是它生产效率最高的产品。如果没有保护价格的话,生产者种植这些产品的回报相对较低。

随着中国不断城市化,肉品需求预计将出现增长,而对主粮谷物(例如大米)的需求将会降低 (Hamshere等人,2014)。更高的肉品需求将要求要么进口更多的肉品满足消费,要么进口谷物来支持集约化畜牧生产。因为猪肉对中国的膳食很重要,而且消费者更喜欢新鲜而不是冷冻产品,所有中国不大可能会把优先权放在猪肉进口上 (Rabobank 2012)。

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部分肉品和畜产品的自给率,中国

最近的政策改变尝试降低食品的通货膨胀和进口。2014-15年度玉米和小麦的保护价没有提高,而此前2008-09以来逐年都有提高。2014年初还提出了一个试行的价格机制,来取代关键省份的大豆最低收购价。

为了维持对生产者的支持,政府将在国内价格低于既定目标时对生产者提供补贴,浙江使的国内价格与国际价格对齐。对大豆来说,这个政策多半将会降低国内价格。这将让国内供应更受加工商欢迎,从而降低进口的激励。

中国不大可能在所有主要农业食物产品方面维持自给自足。最近的经验已经显示,目标作物方面的生产力增长未能把产量提高到足以满足需求增长的水平。大米、小麦和猪肉多半仍将成为中国自给自足政策的重点,但资源限制条件将挑战其维持自给自足的能力,- 尤其在牛肉、羊肉、大豆和饲用谷物方面。因此,进口增长的趋势多半将会持续。

参考资料

2014年12月

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